Covid-19, ¿punto de inflexión para los gobiernos?: Silvia Fontana y Sofía Conrero*

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La sociedad moderna se ha convertido en una

sociedad del riesgo en el sentido de que cada vez

está más ocupada debatiendo, previniendo y

gestionando riesgos que ella misma ha creado.

(Beck, 2011: 22).

 

Introducción

El anuncio público de un escenario de riesgo puede tener consecuencias profundas en la población, razón por lo cual los gobiernos se muestran renuentes a tomar decisiones frente al riesgo. Así Ulrich Beck (2011) sostiene que existen tres posibles reacciones frente al riesgo: la negación, la apatía o la transformación.

Es en esta sociedad de riesgos actual, caracterizada por la irrupción de una pandemia, donde los parámetros de seguridad se han tornado inciertos, y donde las decisiones políticas no están siendo homogéneas. Así, nos encontramos ante el dilema de la subestimación o la sobreestimación por parte de los gobiernos del coronavirus. Estamos frente a un riesgo materializado al que los gobiernos han reaccionado heterogéneamente con las medidas y acciones adoptadas en cada caso.

Unos optaron por el aislamiento social, otros por la cuarentena y unos cuantos están siendo indiferentes, denominándose esta última posición “el mito de la invulnerabilidad”. Esta creencia hace más vulnerable a los países, pues sus gobiernos dejan de tomar medidas preventivas tan imprescindibles para hacer más eficiente su capacidad de respuesta frente a la pandemia.

El coronavirus está presumiendo una dura prueba no solo para los sistemas de salud de los países más afectados por la pandemia, sino también frente a las consecuencias económicas, sociales y políticas que se deberán afrontar en el corto plazo. Ante lo cual las decisiones y no decisiones están siendo muy diversas.

Las consecuencias que sobrevendrán sobre los Estados serán múltiples, porque si algo caracteriza al riesgo es su multidimensionalidad, ya que una vez materializado como desastre (pandemia) impacta en todos los ámbitos de la vida. Y deberán pensarse que las consecuencias no solo serán a corto plazo, deberán analizarse además aquellas que serán a mediano y largo plazo como también las consecuencias coyunturales que surgirán. Podemos decir que estamos frente a consecuencias inciertas.

Ante esta realidad los gobiernos hoy se encuentran frente al dilema de continuar gestionando en el riesgo o de aprender a gestionar el riesgo.

El objetivo del presente artículo es analizar los marcos referenciales y las estrategias que los gobiernos necesitan comprender si pretenden gestionar de manera adecuada la incertidumbre que los riesgos generan en la sociedad, particularmente frente a los desafíos que el Covid-19 está generando en la sociedad contemporánea.

Sociedad del riesgo: el contexto de la pandemia

Beck (1996) sostiene que vivimos en “la sociedad del riesgo”, la que se origina allí “donde los sistemas de normas sociales fracasan en relación a la seguridad prometida ante los peligros desatados por la toma de decisiones”. Peligros que “desbordan los fundamentos de las representaciones sociales respecto a la seguridad”.

En esta sociedad contemporánea, el marco institucional para la gestión del riesgo y su consecuente reducción se ha caracterizado, en general, por ser enfrentado de manera reactiva. Queda expuesto que en la mayoría de los casos es en la emergencia donde se actúa, lo que lleva a que existan alrededor de esta gestión reactiva: dispersión de esfuerzos, falta de articulación de acciones entre instancias privadas y públicas, falta de capacitación, falta de coordinación entre actores, entre otros motivos. Es decir, la planificación en esta temática es aún muy elemental por lo que se suele no llegar a absorber los impactos que un riesgo provoca. La mayor de las veces se produce un “distanciamiento entre las acciones gubernamentales y las privadas y comunitarias” (Vargas, 2002: 61), a lo que se suma la falta de coordinación con organizaciones especializadas en la atención de desastres, aquellas que investigan sobre la temática y la capacitación para la respuesta.

El cambio climático, las nuevas amenazas a la seguridad, los riesgos sanitarios y alimentarios, las crisis financieras plantean, de entrada, un desafío a nuestra conceptualización de esos futuros inciertos […] Todo futuro incierto nos sitúa ante dilemas de especial dificultad […] cómo gestionamos nuestra inevitable ignorancia acerca de los acontecimientos futuros… (Innerarity, 2011).

La gestión del riesgo de desastres, entendida como un proceso, resulta más efectiva si logra alcanzarse el fortalecimiento de las acciones en todos los niveles de gobierno, con la cooperación del sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil. Así es que se hace necesario constituir un sistema interinstitucional de gestión del riesgo articulado por organizaciones ya existentes de los sectores público y privado de cada país.

En el actual contexto, una vez declarada la pandemia se inició un proceso de reconfiguración mundial, ya que el planeta se vio interpelado frente a un virus, y los gobiernos debieron comenzar a buscar respuestas a través del trabajo articulado con especialistas en la materia y la participación de la sociedad civil para la formulación de acciones.

El Marco de Sendai (2015-2030) define como objetivo “La reducción sustancial del riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto en vidas, medios de subsistencia y salud como en bienes económicos, físicos, sociales, culturales y ambientales de las personas, las empresas, las comunidades y los países”.

Concretamente, la reducción del riesgo de desastres es un proceso a largo plazo, y que requiere del desarrollo e implementación de mecanismos y herramientas efectivas, a través de la voluntad política, de políticas públicas coherentes y de la participación de la sociedad civil, tanto en el gobierno central como en los gobiernos locales.

La gestión del riesgo, y particularmente la reducción del riesgo de desastres, es una política pública que debe ser planificada participativamente entre todos los niveles y áreas de gobierno presentes, y la sociedad civil en su conjunto. La transversalidad, horizontal y vertical, necesaria para este tipo de políticas define la particularidad en la manera de gobernar que tiene el riesgo de desastres. No se entiende gestionar el riesgo si no convergen todos los actores parte de la problemática, y trabajan mancomunadamente para disminuir las vulnerabilidades y aumentar las capacidades de respuesta.

El Covid-19 ha dejado al descubierto la necesidad y relevancia de trabajar mancomunadamente entre todos los actores. Ya el Marco de Sendai convocaba a esta trabajo articulado y coordinado teniendo en cuenta el enfoque del riego, pero los gobiernos no aceptaron de manera integral el reto que ello significaba. Aquel objetivo de Sendai propuesto en el 2015, para ser alcanzado en el 2030, frente a esta situación de pandemia global ha quedado sin asidero de poder alcanzarlo.

Es tan real decir que la naturalización de los riesgos por parte de los habitantes es lo que produce que los gobiernos no incorporen hipótesis del riesgo en sus agendas de actuación, lo que lleva a que los mismos se multipliquen pues no se prevén acciones para reducirlas o, al menos mitigar sus consecuencias (Fontana y Maurizi, 2014).

Hablar de riesgo significa definir amenazas y vulnerabilidades, categorías éstas que lo integran y lo definen como un proceso construido socialmente (García Acosta, 2005). Aquí entra en juego la percepción que la población tiene de los riesgos, y a partir de la cual se definen la manera en que los mismos van a ser abordados (Douglas, 1996).

Hoy, frente a este contexto de emergencia global, el mundo se encuentra en estado de consternación donde el presente es tan incierto como el futuro, y frente a lo cual los Estados han ensayado respuestas disímiles con el fin de aplanar las curvas de contagio. La protección de la salud nos ha puesto como sujetos activos en la lucha contra el Covid-19 en articulación con las acciones de los gobiernos, es decir son importantes las responsabilidades individuales y colectivas.

Reducción del riesgo: sostenibilidad del proceso

La gestión integral del riesgo implica una nueva mirada sobre la realidad, y una nueva manera de gobernar. El logro de una cultura de prevención de riesgos es el eje que va a sostener este proceso, y materializar en el largo plazo este nuevo paradigma de gobierno: reducir los riesgos a los que se ven expuestos los seres humanos. Todo ello significa una redefinición de las prioridades en las agendas de los gobiernos.

Para lograr la sostenibilidad de este proceso, y para lograr específicamente la reducción del riesgo se hace necesario institucionalizar el riesgo, es decir, adecuar el marco normativo y la legislación al enfoque del riesgo de desastres; integrar la participación de todos los actores en las políticas del riesgo; aumentar las capacidades a través de la educación y la comunicación de riesgos; y trabajar con una percepción real del riesgo de desastres en toda la comunidad. En síntesis, estos factores permitirán generar una transformación que lleva a la institucionalización del riesgo y a una gestión del riesgo desde la gobernanza, y con políticas de Estado a largo plazo.

Puede sostenerse que los siguientes puntos son desafíos que deben enfrentar los gobiernos, lo que permitirá convertir a la gestión del riesgo en una política de Estado:

  • Lograr la institucionalidad y sustentabilidad de las políticas de reducción del riesgo, a través de la definición de una política integral en la que converja el consenso entre los gobiernos en todos los niveles y áreas y, los sectores públicos y privados.
  • Construir conciencia ciudadana en materia de prevención y mitigación del riesgo, que se logrará con la participación de todos y cada uno de los sectores que son parte de la construcción del riesgo.

La base para estos desafíos es trabajar a partir de lo que ya existe, de lo ya hecho, con una mirada articuladora y coordinada que asegure y promueva el desarrollo humano.

La necesidad de reducir las condiciones de vulnerabilidad de la población y aumentar las capacidades de respuesta, orienta a la planificación para la implementación de políticas públicas en el presente, y que logren la sostenibilidad en el futuro.

Esta sostenibilidad para que sea certera necesita que la sociedad y sus organizaciones participen activamente en todo el proceso de las políticas para la reducción del riesgo, y que se logre una cultura de la prevención en las poblaciones. Es la educación y la comunicación los pilares fundamentales para la construcción de la sostenibilidad de este proceso.

Es menester lograr y sostener la gobernanza del riesgo a partir del trabajo coordinado entre todos los actores partes de este proceso. Son las acciones humanas las que incrementan o reducen las vulnerabilidades, por lo que la necesaria toma de conciencia frente a esta problemática, no solo local sino mundial, fortalecería las acciones tendientes a la reducción del riesgo.

Por ello se hace necesario cambiar el paradigma de actuación de los gobiernos, es decir, pasar de la atención del desastre a la gestión integral del riesgo, haciendo hincapié en su reducción. Es necesario que los gobiernos entiendan que es el largo plazo donde estas políticas darán sus frutos, ya que toda transformación es compleja y comienza en el presente y el proceso trasciende una gestión. Es en este punto de inflexión en el que la humanidad se encuentra.

Estrategias clave para la gestión del riesgo: estrategia, diseño organizacional y equipos de trabajo

Según el paradigma de la gobernanza, el enfoque de la gestión del riesgo de desastres plantea el desafío de pensar y diseñar los componentes organizacionales con criterios de flexibilidad, articulación y capacidad de previsión para luego poder brindar mejores respuestas frente a un desastre. En este sentido, se presentan tres componentes fundamentales para el gobierno efectivo y eficiente de la gestión del riesgo de desastres: la existencia de una estrategia organizacional, el diseño de estructuras organizacionales específicas para este enfoque y el desarrollo de equipos de trabajo como eje de funcionamiento.

Aplicando el concepto de estructura organizacional a la gestión del riesgo de desastres, resulta relevante que las estructuras organizacionales de gobierno tengan la capacidad de promover y coordinar tanto la prevención como la atención a los desastres, posibilitando la acción colectiva de toda la sociedad (Vargas, 2002). Por consiguiente, la discusión acerca de este concepto parte de que el diseño de la estructura organizacional no implica solo una cuestión técnica, sino que se trata más bien de una decisión política. Por tal motivo se incorpora el concepto de gobernanza como articuladora de redes, surgiendo así nuevos cambios en la burocracia como ser: su reemplazo por diseños organizacionales más horizontales y flexibles, o su redefinición en torno a sus funciones (Agranoff, 2012).

De esta manera, el principal punto dentro de las estructuras organizacionales consiste en que estas estén dotadas de una mayor flexibilidad en cuanto a su conexión con los diversos actores, pero que a su vez centralice la gestión del riesgo de desastres como una forma de gobernar.

Se debe tener en cuenta que al hablar de estructuras organizacionales se hace referencia a un elemento más amplio que la simple representación gráfica del organigrama. Se trata de un proceso que integra desde la planificación de las estrategias, hasta alcanzar el desarrollo del objeto social de la organización. Esto implica la definición de una estrategia organizativa, como plantea Moore (1998), a través del concepto de triángulo estratégico.

Este triángulo integra tres componentes que se articulan e influyen mutuamente. El primero de ellos es la definición de un propósito general, en este caso, de la gestión del riesgo, construido a partir de valores públicos relevantes. Es decir que este propósito genera valor para todos los actores, especialmente, los ciudadanos, en lo que refiere a reducir y mitigar las consecuencias y los efectos negativos de una catástrofe.

El segundo componente del triángulo estratégico plantea que deben explicarse las fuentes de apoyo y legitimidad que se utilizarán para llevar adelante ese propósito general. En otras palabras, la gestión del riesgo de desastres no es una construcción propia y particular de un gobierno, de una organización pública, ni tampoco el gobierno por sí solo puede ser garante del cumplimiento de ese propósito general. Todos los actores sociales involucrados deben participar en este proceso, lo cual le otorga legitimidad y le facilita la obtención de los resultados esperados.

Finalmente, el tercer componente del triángulo estratégico señala la manera operativa y administrativa que dará viabilidad a la estrategia formulada. Este componente explica cómo se llevarán adelante las actividades para gestionar el riesgo de desastres.

Si bien la definición del triángulo estratégico es clave para generar valor en la gestión de gobierno, específicamente en lo que refiere a la gestión del riesgo de desastres, también es importante considerar que esta es una de las carencias más importantes en los gobiernos.

En este marco, el gran desafío es diseñar estructuras en las administraciones públicas que estén dotadas de mayor flexibilidad, en red con diversos actores, pero que, asimismo, formalicen la gestión del riesgo de desastres como una manera de gobernar. A su vez, es necesario generar y consolidar equipos de trabajo que aborden sus tareas y actividades en forma colaborativa con otras personas y organizaciones, y se basen en una actitud de apertura y solidaridad destinada al logro de determinados objetivos. Se trata de desarrollar la capacidad de trabajar de manera complementaria aunando esfuerzos en torno a un objetivo común para generar un producto final que sea algo más que la suma de las partes. La gestión del riesgo de desastres requiere que el trabajo en equipo sea una competencia central de todos los actores involucrados en la problemática. Trabajar en equipo significa mostrar respeto y comprensión por los distintos puntos de vista, disposición para el aprendizaje de aportes brindados por otras personas, anteposición de decisiones del equipo frente a las propias en pos de un beneficio mayor, reconocimiento y gratificación frente a los logros del equipo, actitud conciliadora frente a posturas diversas y tolerancia frente a la diversidad cultural dentro del equipo; es decir, un espíritu colaborativo e integrador. Así, Salamon (2002), citado por Aguilar (200: 119-1207) plantea que “[…] en el futuro, la esencia del proceso de solución de problemas será, muy probablemente, de naturaleza colaboradora, dado que la atención a los problemas públicos y la realización de los objetivos públicos dependerán no solo del gobierno, sino de un buen número de otros actores autorizados”.

En el marco de esta pandemia, los gobiernos han tenido que reconfigurar sus estructuras organizacionales, articular redes de actores, conformar y desarrollar equipos de trabajo, todo en simultáneo y con la crisis a punto de iniciar, o en muchos casos, ya iniciada. Esto ha disminuido y/o demorado las capacidades de respuesta ya que, tanto la estrategia, como la estructura organizacional y el desarrollo de equipos de trabajo, son capacidades que tienen que ver con políticas a largo plazo, y que no son fáciles de cambiar y adquirir en tiempos cortos, y además bajo la presión de una crisis. Por lo tanto, y pensando en el después de la pandemia, algunos de los desafíos a abordar serán el diseño de estructuras organizacionales más flexibles y horizontales, y la generación y la consolidación de redes y equipos de trabajo como pilares fundamentales para el enfoque de la gestión del riesgo de desastres.

A modo de cierre: algunas certezas de la pandemia

La aparición del Covid-19 con una magnitud inesperada, está provocando múltiples reacciones y debates en torno a la gestión de una crisis (pandemia), que en su mayor parte no ha sido planteada desde el enfoque de la gestión del riesgo de desastres. Ante esta realidad los gobiernos hoy se encuentran frente al dilema de continuar gestionando en el riesgo o de aprender a gestionar el riesgo.

En este artículo se planteó un análisis de los marcos referenciales y estrategias que los gobiernos necesitan comprender si pretenden gestionar de manera adecuada la incertidumbre que los riesgos generan en la sociedad, particularmente frente a los desafíos que está generando el COVID-19 en la sociedad contemporánea.

En este marco, las ideas centrales que podemos sintetizar a partir de lo analizado son:

  • Todos somos vulnerables. El riesgo es asunto de todos y debemos reconocernos como parte del riesgo. Este riesgo sanitario que estamos transitando, está dejando en evidencia que la vulnerabilidad va asociada a un sinnúmero de decisiones y no decisiones que nos interpela como sociedad. No nos iguala, pero si nos hermana, y nos demuestra que todos somos parte de la misma humanidad.
  • Ante crisis globales el Estado no se puede aislar. Esto implica la necesidad de tomar un rol central en las definiciones estratégicas, en la coordinación entre actores tanto gubernamentales —en sus diferentes niveles y poderes del Estado—, como del sector privado y de la sociedad civil, así como también reacomodar sus estructuras organizacionales y generar equipos de trabajo para atender, al menos ahora, la emergencia. El desafío será cómo reconfigurar estos componentes pensando ya en la etapa de rehabilitación por crisis y, aún más hacia el futuro, incorporando el enfoque de gestión del riesgo de manera integral.
  • La importancia de la ciencia. Se torna imperante reconocer la importancia de la generación de un puente entre el mundo académico y el mundo en el que se toman las decisiones. Si pretendemos superar esta pandemia será necesaria tanto la experiencia como los conocimientos de una amplia gama de disciplinas, desde las ciencias sociales y las humanidades hasta las ciencias de la salud, las ciencias ambientales y las ciencias exactas.
  • Cambio de paradigma. La gestión integral del riesgo de desastres implica una nueva mirada sobre la realidad, y una nueva manera de gobernar. El logro de una cultura de prevención de riesgos es el eje que va a sostener este proceso, y materializar en el largo plazo este nuevo paradigma de gobierno: reducir los riesgos a los que estamos expuestos.

 

Referencias

Agranoff, R. (2012), Collaborating to Manage A Primer for the Public Sector, Washington D.C., Georgetown University Press.

Aguilar Villanueva, L. (2007), “La dimensión administrativa de la nueva gobernanza; sus prácticas y aporte”, ponencia presentada en el XII Congreso Internacional del CLAD, Santo Domingo, República Dominicana, 30 de octubre-2 de noviembre.

Aguilar, Luis F. (2007), “El aporte de la política pública y la Nueva Gestión Pública a la gobernaza”, ponencia presentada en el XII Congreso Internacional del CLAD, Santo Domingo, República Dominicana, 30 de octubre-2 de noviembre.

Beck, U. (1996), “Teoría de la sociedad del riesgo”, en A. Giddens, et al., Las consecuencias perversas de la modernidad: modernidad, contingencia y riesgo, Barcelona, Editorial Anthropos.

Beck, U. (1998), La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad, Barcelona, Paidós.

Beck, U. (2011), “Convivir con el riesgo global”, en D. Innenarity y J. Solana, La humanidad amenazada: gobernar los riesgos globales, Madrid, Editorial Paidós.

Douglas, M. (1996), La aceptabilidad del riesgo según las ciencias sociales, Madrid, Paidós.

Fontana, S. y V. Maurizi (ed.), (2014), Comunicando el riesgo. Estrategias comunicativas frente a riesgos de desastres, Buenos Aires, Editorial Biblos.

García Acosta, V. (2005), “Vulnerabilidad social, riesgos y desastres”, Desacatos, núm. 19, septiembre-diciembre.

Moore, M. (1998). Gestión estratégica y creación de valor en el sector público, Madrid, Paidós.

Oficina de Naciones Unidas para la Reducción de Desastres (UNISDR), (2015), Marco de Acción de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres.

Vargas, J. (2002), “Políticas públicas para la reducción de la vulnerabilidad frente a los desastres naturales y socio-naturales”, Santiago de Chile, División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos/CEPAL, Serie Medio Ambiente núm. 50.

* Profesoras e investigadoras de Universidad Católica de Córdoba, Argentina.

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